宋、辽、金、元、明、清各代，不再制定限田、均田之类的法令，号称“不立田制”。封建法律对于土地私有制的干预大大松弛了。宋朝法典《宋刑统》虽然还保留着唐律有关均田制的内容，但实际上已完全是摆设。北宋朝廷也曾规定官僚占有土地的最高限额，一品官为三十顷，以后宋徽宗又放宽至一百顷。但实际上两宋已是“贫富无定势，田宅无定主，有钱则买，无钱则卖”。金朝法令正式规定“民田业各从其便，卖质于人无禁”。以后，元、明、清各代法律都沿袭了这个原则。明代封建统治者认为“王田”“限田”之类的法令都是“拂人情而不宜于土俗，可以暂而不可以常也，终莫若听民自便为之得”。各朝代对大土地私有制干预不断放松。即如有人所指出的，唐朝以前兼并土地的被称为“豪强”“权贵之家”等带贬义的名称，而宋朝以后，公然称之为田主，非但不受法律限制、打击，反而受法律的各种保护。因而封建土地立法的内容逐步演变为对国有土地的管理，以及为了便于征税而对私有土地进行清丈、地权清理、地权转移管理等方面为主。

宋代的营田

宋代沿袭历代旧规，确认凡无主荒地、荒滩、户绝土地、犯罪者被没收的土地等都为公田。除了在边疆地区为了解决军需而继续进行屯田外，在内地，对国有土地的经营完全仿照地主剥削方式进行租佃剥削。正如有的研究者所指出的，出现了“官田的私田化和官租的私租化”的现象。

宋代在各地设立营田使，或由地方官府兼管公田。在公田上兴修水利，“田之未垦者，募民垦之，岁登所取，其数如民间主客之例”。即将土地分别出租给农民，官府按民间地主出租土地的租率征收田租。有时为了吸引农民佃种官地，规定“初垦以九分归佃户，一分归官；三年后，岁加一分，至五分为止”，仍是以五五分租为标准。

虽然西汉时政府已开始将官田“假予”出租给贫民，然而西汉政府出假的公田以后即归农民所有，只是田租高于一般的田税而已。宋代营田的处分权则仍归官府，作为政府控制的最主要的不动产，每当财政紧急，而地价高昂时，朝廷即下令营田使抛售营田，“尽鬻官田”。由官府招标，有意购买者，在限期内密封价钱投官。至期召集各欲买者，当堂开拆，以出价高者为买主。原则上买主必须在当场缴清价款。也可以先付一半，其余在一年内缴足。

土改时期农民丈量土地

明代的官田

明初封建君主专制中央集权大大加强，封建王朝对社会经济各方面都加紧了控制，因而国有土地的比例大为上升。洪武时，仅屯田就达八十九万多顷，占了当时全国垦田总数的十分之一。皇族、贵族的庄田，以及“官田”各占垦田总数的十分之一。弘治十五年（1502年），各类官田总数达民田的七分之一。

明代国有土地可分为屯田、皇族庄田和“官田”等几种。

明代的屯田起初是全部用于养军的。明初规定，凡军户（世袭为兵的人户）都授予一份屯田，一户约五十亩（低时仅二十亩，最高不过一百二十亩）。全国各地的卫所（军队单位，一卫约五千六百人。所分为百户、千户）平时五分之四的士兵从事耕种屯田。每份屯田每年定额上缴“余粮”六石（约合每亩一斗二升），作为军队的供给，其余的“正粮”由军户自行处理。屯田不得转卖倒手，军户不得自由迁徙。除了此种屯田外，明代还曾在西北、北方边境上组织过与前代类似的屯田。屯田制度施行不久就百弊丛生，军官侵吞余粮，并兼并屯田据为己有，强迫军户为其耕种，军户被迫逃亡。明朝中期，屯田已成为私有土地，与民田无异。

庄田是皇帝赐给皇族、贵族、功臣的田土。明代实行分封诸王制度，每当分封诸王就藩，就大量赏赐庄田。庄田上的劳动者由地方州县拨发农民充当庄田佃仆。也有逃军、逃户为躲避官府差役而“投充”佃仆。庄田佃户每年须向封主缴纳“庄田子粒银”三分。这种国有土地实际上在分封后已成为皇亲贵族私产。

虽然习惯上官田就指国有土地，但明朝狭义上的“官田”并非如此。明朝狭义上的“官田”专指苏、松、嘉、湖、抚一带州府的土地。元末割据战争时，这一带是朱元璋的劲敌张士诚的地盘。明太祖建国后，痛恨这一带的地主豪绅，对土地加以征收，作为官田，按地主私租额规定田赋，而实际上的土地所有权仍属私人。这些官田与民田一样可以买卖、继承，只是官田的田赋负担极重，每亩高达八斗以上（占收获量的30%—50%）。

清代旗地与更名地

清朝入关后，在北京附近大量圈占民田，分配给入关的满族王公和八旗军士，这些土地被称为京城旗地。这些旗地共二十万余顷，占了顺治年间全国垦田总数的二十五分之一左右。以后八旗军队分驻各地，在各省也圈占土地，称为驻防旗地。旗地是封建政权用暴力剥夺私有土地为国有土地，再转化为八旗王公军士的私有土地。旗地，主要是内务府的皇庄、宗室王公的庄田，八旗军士土地份额并不大。清初，旗地的劳动者多为八旗军队掳掠的农奴。以后农奴逃亡反抗，逐步也改为招民佃种，与民田同样经营。

为了保障满洲王公的利益和八旗军队的战斗力，清朝法律规定汉民不得收买旗地。但由于八旗军队入关后日趋腐朽，土地典卖层出不穷，屡禁不止，清乾隆朝曾四次动用国库银两赎回出典的旗地，旗地仍归原主。汉民只准佃种。这一制度一直维持到清末。

清朝入关后，北京附近的明皇室皇庄都被划为旗地，外省大量的明宗室庄田，由于清朝不再分封藩王，因而由朝廷加以接收，成为国有土地。清康熙八年（1669年）为了表示“德政”，康熙帝下令原明朝藩王宗室庄田免价归原来的佃户所有，佃户改为民户，田地“永为世业”，号为“更名（明）地”。并废除原来缴纳的庄田子粒银，改缴与一般民田同样的田赋银。这

批更名地总数十六万余顷。

宋、元、明、清土地清丈

自从唐两税法以后，赋役制度总的演变趋势是向资产税方向发展。土地是最重要的不动产，田赋是最重要的财政收入，因而土地清丈、地权清理就成了保证财政收入的最重要的手段，也成为土地立法最重要的内容。而大地主为了躲避田赋负担，千方百计隐瞒田产，抵制封建政府一次又一次的清理清丈，每次封建王朝颁行的清丈法令最后都以不了了之而告结束。

北宋王安石变法时期，于熙宁五年（1072年）开始实施“方田均税法”。这个法令的主要内容是清丈土地。规定以东西南北四边各一千步为一方（方内田共四十一顷六十六亩一百六十步），以方为单位，确定土地的肥力等级（共分为五级），并按土地质量确定税率，登记土地所有者及税则。公布于民一年后，如无争议，即正式下达户帖。每百步见方绘成一小图，一方田为一大图，一县绘成一总图。一切所有权转移、确认以方田所制簿书为定。方田角上堆土为峰并植树木，以为标志。方田均税法实施后，逃避赋税的隐田隐户都因此被清查。方田均税法使政府增加了税收，同时平均了赋税的负担，也缓和了社会矛盾。但实施这一法令必须经过长时期测量工作，手续繁杂，耗费大量人力物力，在山区、丘陵地区更难推行。由于清丈土地触及了大地主、官僚士大夫的痛处，因此导致他们群起而反对。经过十三年的丈量，仅清丈土地二百四十八万四千余顷。而这个法令推行中，一些贪官污吏乘此机会大肆搜刮，民怨沸腾，以后屡行屡废。北宋宣和二年（1120年）正式宣布停止施行。

南宋政权建立后，为解决田赋日益隐漏问题，绍兴十三年（1143年）开始实施“经界法”。经界法与方田均税法类似，也是土地清丈法令。规定凡私有田产者，应置“砧基簿”，将所有的土地形状、亩目、四至、地产等画成图册，一式三份，路转运使司、州府、县府各保留一本。未登记入簿的田产一律没官。改官丈量为民自报，有利于隐瞒田产，因此又改为各地方官府组织丈量、记录。经界法推行八年，其目的逐渐从清丈改为加税，引起各方反对。以后南宋曾多次重复推行此法，但每次都在大地主豪绅反对抵制下不了了之。

明朝加强了君主专制中央集权，洪武二十年（1387年）明太祖派遣国子生至全国各地，组织土地清丈，严厉打击以飞洒、诡寄之类方法欺隐赋税的地主豪绅。当时法令规定，以田赋粮万石为一区，分区编号丈量每一块土地的形状、高下、四至、土质，并记录每块土地的所有者及田赋，所谓“以田为母、以户（或人丁）为子”。每块田块都编成号单，发给所有者，凡买卖典当，号单粘连契约，不至于卖多买少，失落田赋。而每一区的图册则保存于各级官府，作为征发田赋的凭据。由于这种图册所绘田块块块相连，状如鱼鳞，所以被称为“鱼鳞图册”。洪武法令以严酷著称，元末农民起义对各地的地主豪绅又进行了沉重的打击，因此这次法令推行较为成功，五年后基本完成，全国各州县都编成鱼鳞图册。虽然也有各州县应付、丈尺标准不一、土质辨别不清、合数亩为一亩等弊病，以及立法中没有对以后地形变化预设方法等缺陷，然而这毕竟是中国封建社会历史上唯一一次较为彻底的土地清丈。

经过一百多年，至明正德年间，各地原有的鱼鳞图册已大多破损不堪。另外，人户迁徙，荒地开垦、熟地抛荒，田亩更易，买卖中零割碎卖，产卖税存，胥吏上下其手作弊，明初的鱼鳞图册早已不能反映实际土地状况。登记在册的“天下土田，视国初减半”。田赋收入逐渐减少，而一些贪官污吏甚至将存在官府的鱼鳞图册“抱而鬻之市”。因此明中期起不断有人提出清丈土地、清理田赋。万历年间张居正主持改革，通令天下清丈田土，要求在三年之内完成。明清丈也采取“开方法”，三年后（1577年）清丈初见成效。据说增加了三百多万顷在册税田。但这次丈量政治背景已不同明初，丈田过程中弊病百出，并遭到官僚地主的种种攻击，实效维持时间并不长。

土地买卖制度

随着土地买卖逐步成为土地兼并的主要方式，宋、元、明、清时期，封建政权制定了一系列有关土地买卖的法令，形成了完整的土地买卖制度。

首先，宋统治者沿袭汉唐以来的法律制度，规定不准盗卖他人土地、不准重叠典卖他人土地。明律规定，盗卖田土“一亩至五亩，笞十，罪止杖一百”。此外，宋朝起规定不得以土地准折抵债，作为对土地兼并的一种抑制。宋朝法律规定：“典卖田地，以有利债负准折价钱者，业还主，钱不追。”明律规定，以债务准折他人土地者，杖八十。清律沿袭这一规定。

其次，宋、元、明、清各代法律都规定土地买卖契约必须经由官府登记盖印，并由买方缴纳契税。这名义上也是为了“抑兼并”，实际上目的在于增加财政收入。契税税额一般为契价的2％—3％。宋元时往往由官府印刷契纸发卖，必须使用官契纸，买卖才有效。明清改为在民间地契之后粘连官府印制的纳税证明“契尾”，骑缝押上官印。凡经官府盖印的地契称“红契”，是土地所有权的合法证书。未加印的白契，原则上不受法律保护。

再次，土地买卖制度极为强调在土地买卖同时转移田赋，即所谓“过割赋税”，防止在地权转移中失落赋税，因而宋、元、明、清各代法律都规定了此项内容。宋代凡不过割者，田业一半还卖主，价钱不追，另一半没收入官。元代除没收一半田产外，买主笞五十七下。明律规定田产全部没官，“一亩至五亩，笞四十，五亩加一等，罪止杖一百”。清律沿袭。过割方

式一般为买卖双方同至官府，在官府赋税登记簿册上注销、登记。

此外，宋元两代还曾规定，卖方在出卖土地前，必须“先问亲邻”，即先征求亲属和邻居的意见，亲邻享有先买权。元代规定不问亲邻成交者，要处笞二十七下。明清律虽无此项规定，但民间习俗在出卖土地前仍要先满足亲属的要求。元代还曾规定土地买卖必须事先获得当地官府的批准，“出给半印勘合公据”，否则买卖双方断罪，价钱、田地一半入官。（本文摘自《中国经济立法史》，2019年3月新华出版社出版）

《中国经济立法史》，2019年3月新华出版社出版

相关报道: