在清末皇族内阁要员中，汉大臣的分量大幅度减少了。

马勇中国社会科学院近代史所研究员

辛亥革命虽然说是对一百多年前法国大革命的回应，是要终结皇权，重建民权，但就这场革命具体情形说，显然具有偶发性，并不是历史因果链条中的必然。导致这个偶发事件的是两件事：第一件是清廷不慎将责任内阁办成了皇族内阁、亲贵内阁；第二件是这个皇族内阁发布的第一号文件，竟然是将铁路干线收归国有，由此将清廷先前十多年苦心经营的政治经济改革全盘颠覆，甚至连带着将清廷送进了历史。

清廷对立宪的让步

责任内阁是君主立宪国家的必然选择。所谓君主立宪，其实就是用宪法去约束君主的权力，将管理国家日常事务的权力交给内阁；君主在许多时候不再处于权力要冲，不再成为各种政治势力觊觎的焦点。

清廷在1906年宣布预备立宪的时候，对此已有足够政治考量。后来颁布《钦定宪法大纲》，宣布立宪日程，成立责任内阁始终是立宪预备中的应有之义，并没有什么人对此产生怀疑。这一点在朝野之间早就达成了共识，并不存在障碍。朝野之间的分歧主要是时间，即何时召开国会，何时发表第一届责任内阁的名单。

从朝廷的立场说，他们希望按照预备立宪清单一步一步去实现；而政治情绪被调动起来的民众，由于外交危机一再刺激，总希望朝廷根据变化的情形调整方案，尽早召集国会，成立责任内阁。那几年一波又一波的国会请愿运动，其主旨就是这样几件事。

对于民间呼吁，朝廷其实一直给予善意回应，并未断然拒绝民众呼声。但要立即召开国会宣布责任内阁，还是觉得太过草率，毕竟这关涉国家管理体制的大变化，丝毫马虎不得。朝廷的态度是一种可以理解的谨慎，但是民间对此并不领情。1910年8月，各省请愿国会代表作出决议，宣称国会不开，各省均将倡导“不纳税主义”，要求各省咨议局在国会召开之前，不得承认新租税。这就将民主政治中的程序性冲突转化为一种政治对抗了。

更为蹊跷的是，这种政治性对抗并不仅仅表现在朝野之间，并不只是朝廷与人民之间的分歧，而是随着立宪政治的发展，呈现出中央与地方之间越来越严重的权力冲突。地方督抚逐渐站在了民众尤其是立宪党人一边，俨然成为朝廷的对立面，这对朝廷后来的决策发生了至关重要的影响。

1910年9月30日，广西巡抚张鸣岐向朝廷上了一个奏折，以为筹备宪政当从本源入手，而这个本源其实就是责任内阁，就是国会，就是司法独立。至于人们一直谈论朝廷一直重视的所谓教育、巡警、自治等，则为普通行政的范围，不论立宪以前，还是立宪之后，均应该视民力而次序推进，即便将来实现了君宪主义，这些普通行政的改革依然不会就此结束。

张鸣岐的说法当然是有道理的，所以当中央临时议会资政院开会后，各省立宪党人又开始向北京聚集。他们发起声势更为浩大的第三次国会请愿运动，强烈要求摄政王当机立断，即日请旨，速开国会。

对于地方督抚和各地立宪党人的呼吁，朝廷给予积极回应，于1910年11月4日宣布，将九年预备立宪期限缩短为五年，并先期组织责任内阁。应该说朝廷的让步还是比较大的。

政治变动的恶性互动

然而，朝廷的让步意味着先前“有计划的政治”可以随时调整，也就开启了政治变动的恶性互动。朝廷从九年变五年的巨大让步不仅没有满足立宪党人的要求，反而引导他们去想：既然可以从九年变成五年，为什么不能立即实行呢？

1910年11月9日，山东巡抚孙宝琦代递在籍绅士的呈请，呼吁朝廷速开国会。12月9日，东三省总督锡良将奉省绅民的一个呼吁转报朝廷，强调即开国会设内阁是大局扭转的关键，是防止东三省版图沦为异域的惟一办法。

孙宝琦、锡良等大员的建议并没有使朝廷改变主意，但朝廷先前对立宪期限的调整无疑激励人们有理由期待奇迹，相信朝廷最终不会漠视人民的要求。于是各地绅民乃至学生要求朝廷速开国会设内阁的呼声一浪高过一浪，各种各样的请愿运动也是风起云涌。

当时的中国政治形成了一个很奇怪的景观，地方督抚和资政院、咨议局大致与民众站在一起要求加快政治改革，只有朝廷在孤零零地坚守着宣统五年才能实行立宪的“有计划政治”。清廷的坚守并不是不动，而是按照既定日程往前走。1911年1月17日，宪政编查馆根据朝廷指示编制了一个修正后筹备立宪逐年清单，对此后两年需要筹备事宜都有目标明确的规定。28日，朝廷公布宣统三年预算案。这是中国几千年历史上第一次将政府收入和支出向社会公布。从这里不难体会清廷立宪的诚意。

清廷的诚意赢得了各方面善意回应，此后几个月国内形势大致风平浪静，即便春天在广州发生了一场极为激烈的黄花岗起义，但丝毫没有影响清廷立宪的决心。国内各界相对平静，也没有多少集会、游行或请愿。大家静待朝廷按部就班落实立宪步骤，想想看现在已经是宣统三年了，即便是宣统五年步入立宪，不就还有两年时间吗？两千年都这样过去了，为什么这两年不能等？

中国在静静的等待中度过了半年时间。5月8日，清廷根据立宪日程，颁布内阁章程及官制，裁撤旧有内阁、军机处及会议政务处，按照君主立宪原则筹组新的中央权力中枢即新内阁。新内阁设总理大臣一人，内阁协理大臣两人。下设十个部，每个部不再像过去那样设立满大臣、汉大臣，而是各部只设一个大臣，不分满汉，族群出身不再成为选拔大臣的标准。这不仅在客观上消除了满汉族群分歧，不动声色地废除了被人诟病的“满汉双轨体制”，而且大幅度降低了政府职数，有助于减轻纳税人的负担。

新内阁的政治架构和部院设置，应该说改革力度不小，先前数年各界批评意见都在一定程度获得了吸收和采纳。这个新内阁不论其权限还是设置，其实就是立宪政体下的责任内阁，内阁总理大臣就是国务大臣之领袖，秉承宸谟，定政治方针，保持行政统一。

按理说，新内阁成立了，而且是按照调整后的立宪步骤成立了发布了，各方面应该满意了安心了，应该相信朝廷会按照既定计划走下去了。然而谁也想不到的是，原本趋于平静的中国却被这个内阁名单给掀翻了，历史从此转弯了。

皇族内阁暴露真面目

各界的不满乃至愤怒不是指向内阁的政治架构，而是内阁名单。十大部院加上总理大臣、协理大臣共计13人，竟然有皇族出身的五人、宗室一人、满洲贵族二人，留给汉人的名额只有四人。如此算来，汉大臣不是增加了份量，而是大幅度减少了，因为按照改革前满汉双首长政治架构，十大部院就应该有十个汉大臣，在全部名额中应该占50%或稍弱。

清廷发布的这个亲贵内阁名单引起了立宪党人极端愤怒，咨议局联合会很快向都察院提交了一份抗议书，明白表示皇族内阁与君主立宪政体有不能相容的性质，要求朝廷迅速改正，尽快于皇族之外选派大臣重组责任内阁。

皇族成员不宜担任内阁成员尤其是首席，大约在皇族内部也有争议。皇族内阁名单宣布后，内阁总理大臣庆亲王奕劻率协理大臣徐世昌、那桐两次请辞，这或许是他们意识到了什么，但他们并没有从制度建构层面进行反省。现在咨议局联合会从制度层面提出反对，这就为立宪党人提供了一个反对的充足理由。

5月14日，山东巡抚孙宝琦向朝廷提交了一份奏折，强调宗支不宜参与内阁。到了6月下旬和7月初，直隶、奉天、吉林、黑龙江、江苏、安徽、山东、山西、河南、陕西、福建、浙江、江西、湖北、湖南、四川、广西、贵州、云南等省咨议局议长及议员四十多人一再联名或单独向朝廷请愿，一再重申“君主不担负责任，皇族不组织内阁”为君主立宪惟一原则，请求朝廷尽快取消这个皇族内阁，于皇族外选派大臣另行组建责任内阁。

对于各界要求，朝廷这一次似乎不准备让步了，先是严肃训斥孙宝琦的建议太过荒唐，紧接着发布一个上谕，对《钦定宪法大纲》给予重新解释，以为即便实行了君主立宪，黜陟百司的权力仍然归属于君主，议员不得干预，以为这才是君主立宪的本旨。

朝廷的强硬姿态彻底断了立宪党人的念想，使他们突然醒悟可能还是孙中山等革命党人说得对，清廷过去十年可能一直就是假立宪假改革，在涉及政治权利根本时，清廷终于露出了不愿分享的真面目。被欺骗的感觉一旦醒悟，立宪党人立马与清廷分手。清廷终于用自己的手，将最重要的盟友推给了革命党，陷入低谷的革命运动立马获得了新动力，两百多年的清帝国就这样走向自己的终点。

百年之后回望皇族内阁这件事，究竟错在哪里呢？按照清廷的考虑和辩解，既然是第一届，就有第二、第三届，第一届有问题，为什么不能等到第二届予以更正呢？还有，君主立宪使所有人一律平等享有参政的权力，大家都说皇族也就是那时的高干子弟不得入阁，为什么他们不能享有平等的政治权力呢？更何况，这几个入阁的皇族成员高干子弟，也并不是五谷不分的草包饭桶，大家为什么这样嫉恨呢？

这些辩解都有理由的，但是清廷忘了，皇族优先享有政治权利，其实是对平民对立宪党人政治权利的剥夺，君主立宪就是要约束君主的权力，现在弄了一大帮皇族组成政府，君宪还有什么意义呢？